杭州市西湖区人民政府

行政复议决定书

杭西政复决字〔2021〕第110号

申请人蒋某。

被申请人杭州市西湖区综合行政执法局，住所地杭州市文三西路9号。

申请人蒋某（以下称申请人）不服被申请人杭州市西湖区综合行政执法局（以下称被申请人）于2021年7月8日作出的西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号行政处罚决定具体行政行为，于2021年9月2日向本机关提起行政复议。经补正，本机关于2021年9月17日依法受理并进行了审理。本案现已审查完毕。

申请人称，一、本处罚事实不清。在本行政处罚事实认定中，被申请人将阳光房与雨棚混为一谈，众所周知，阳光房与雨棚是两个完全不同的建筑，属于并列关系，是雨棚，就不是阳光房。《决定书》中对第一处建筑物以1号阳光房称谓，明确指出“1号阳光房位于一楼南面，建筑面积4.76平方米，南面敞开未封闭，顶盖弧形防爆玻璃，是个雨棚”。可见，被申请人也认为是个雨棚，既然是雨棚，就不是阳光房，可被申请人混淆概念，置起码的常识于不顾，随意定性。作为执法者这样做，会直接关系到人民群众的切身利益，关系到人民政府在人民群众中的形象。直到目前，被申请人都不能清晰地告知阳光房是什么，如何认定，为何申请人的多处建筑物被认定为阳光房。如第三处建筑物（《决定书》中所谓3号阳光房），尽管《决定书》对第三处建筑物没有直接定性为雨棚，但其关键描述与第一处建筑物一致，即“南面敞开未封闭，顶盖防爆玻璃”，无疑也应定性为雨棚。实际上，第三处建筑物确为雨棚，因为当年房屋雨水渗漏，经物业和开发商再三维修无法解决问题，根据物业和开发商的建议，通过搭建雨棚来解决。

二、本处罚于法无据。2018年5月出台的《杭州市违法建设行为处理实施意见》（杭城管委〔2018〕116号）中规定：“三、（一）以下情形依法不属于规划管理范围：……6.建筑物外立面搭设非落地遮阳（雨）檐篷、且下沿高度不低于240cm，挑出外檐部分最宽不超过80cm……”，申请人第一处、第三处建筑物为符合要求的雨棚，不属于由城管执法部门认定并查处的建设情形。同时，申请人第二处、第四处建筑物（《决定书》中称2号房屋和4号阳光房）属于非临街建筑物外立面装修行为，为封闭阳台。根据《杭州市违法建设行为处理实施意见》“三、（二）以下情形无需申领建设工程（含临时）规划许可证：……6.非临街的街道两侧的建筑物外立面装修（……封闭阳台……）行为”的规定，无需申领相关规划许可，不存在违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府办理建设工程规划许可证”规定的行为。

三、申请人主观上没有过错。申请人居住现小区已有十年。当年，排屋业主大都有增加建筑物的行为，有的甚至是改变建筑结构的行为，也未见有关部门的干涉、管理和纠正。申请人一向遵纪守法，依法办事，在增加相关建筑物前认真查找、学习有关违章建筑的规定，在认真查找、对照上述政府相关文件精神，确认符合文件规定后才实施相关行为。且在因故实施相关行为前也得到物业的同意，甚至得到物业的主动建议。如前述，第三处建筑物因为房屋雨水渗漏，物业和开发商再三维修无法解决问题后，物业和开发商当时就建议申请人通过搭建雨棚来解决雨水渗漏问题。可见，申请人主观上没有过错。根据《行政处罚法》第三十三条“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定，即使申请人有不当之处，也应不予处罚。退一万步，即使要处罚，也要按照“过罚相当”的原则，充分体现以人民为中心的理念，不能简单一拆了之。

综上，申请人四处建筑物的存在有其历史原因，申请人

主观上没有过错，客观上未实施违反《城乡规划法》第四十条规定的行为。被申请人的处罚决定事实不清，依据不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，请求依法撤销被申请人作出的西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号《行政处罚决定书》。

申请人向本机关提交如下证据：

1、《杭州市西湖区综合行政执法局行政处罚决定书》（西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号）（复印件），证明被申请人作出案涉处罚决定的情况。

被申请人向本机关提交行政复议答复书称：一、答复人作出的西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号行政处罚书认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。申请人主张处罚认定事实不清缺乏依据。2019年9月7日，答复人转塘中队执法队员接群众举报，依职权巡查时查明，申请人蒋某未经相关职能部门审批许可，于2011年至2013年期间在西湖区某幢某室搭建四处阳光房。其中1号阳光房位于一楼南面，建筑面积4.76平方米（长2.8米，宽1.7米），南面敞开未封闭，顶盖弧形防爆玻璃，是个雨棚；2号房屋位于二楼南面，建筑面积1.8平方米（长1.5米，宽1.2米），顶盖弧形防爆玻璃，周围用玻璃窗封闭；3号阳光房位于三楼南面，建筑面积23.1平方，“7”字形，南面敞开未封闭，顶盖防爆玻璃；4号阳光房位于三楼北面，建筑面积1.98平方米（长2.2米，宽0.9米），顶盖弧形防爆玻璃，周围用玻璃窗封闭。该4处阳光房建筑面积共计31.64平方米，均为铝台金框架结构，至查处时均已建成并投入使用。经调查核实，申请人进行上述建设未取得建设工程规划许可证。

答复人认为，申请人未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，侵害了城市规划管理的法律制度，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。以上事实，由《现场笔录》、《现场照片》、《询问（调查）笔录》、《行政处罚事先告知书》等证据予以佐证。此外，答复人依法履行了现场勘查、调查、送达等程序，并告知申请人相关陈述、申辩的权利。因此，答复人作出的具体行政行为认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。

二、答复人认定案涉建筑为违法建筑的事实清楚，适用法律正确，关于申请人所述“本处罚事实不清……”、“于法无据……”与事实不符；其所谓“申请人主观上没有过错……”与本案无关，应不予采信，也不影响对其违法建设行为的认定。1、如前所述，申请人未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为事实清楚、证据确实充分，申请人所述“被申请人将阳光房与雨棚混为一谈……”、“经物业和开发商再三维修无法解决，根据物业和开发商的建议，通过搭建雨棚来解决”无任何依据，且并不影响对其违法行为的认定。2、申请人行为也不属于可以适用《杭州市违法建设行为实施意见》（杭城管委〔2018〕116号）无需申领相关规划许可的行为。其1号房屋和3号房屋外檐宽度已超过80CM，且3号房屋有落地支柱，不属于《杭州市违法建设行为实施意见》第三条第（一）款“以下情形依法不属于规划管理范围”第6项“建筑物外立面搭设非落地遮阳（雨）檐篷、且下沿高度不低于240cm，挑出外檐部分最宽不超过80cm”之情形。2号房屋和4号房屋是在露台上面进行建设，而非申请人所述进行阳台封闭，亦不适用《杭州市违法建设行为实施意见》第三条第（二）款“以下情形无需申领建设工程（含临时）规划许可证：”第6项“非临街的街道两侧的建筑物外立面装修（建筑外墙开门、开窗及扩大移动门、窗原尺寸和位置、封闭阳台、搭建空调机位、改变非临街建筑外立面颜色、材料及结构等）行为”。3、申请人所谓主观上没有过错也不影响其违法行为的认定。

综上所述，答复人作出的西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求根据事实与法律驳回申请人的复议请求。

被申请人向本机关提交如下证据：

1、投诉单（复印件），证明本案案件来源。

2、现场笔录（复印件）。

3、现场检查（勘查）照片（复印件）。

4、询问（调查）笔录（复印件）。

5、杭州市不动产权属信息查询记录（复印件）。

6、房屋分户图（复印件）。

7、房屋竣工图（复印件）。

2-7项证据，用以证明本案案发地点、申请人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实、违法建筑物的基本情况以及被申请人调查情况。

8、户籍证明（复印件），证明本案当事人的基本情况。

9、证明（复印件）。

10、邵某及沈某身份信息（复印件）。

9-10项证据，用以证明本案见证人身份。

11、《接受调查处理通知书》（西综执接调字〔2019〕第00027733号）（复印件）。

12、《行政处罚事先告知书》（西综执罚告字〔2021〕第21588号）及邮寄凭证（复印件）。

13、《杭州市西湖区综合行政执法局行政处罚决定书》（西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号）及邮寄凭证（复印件）。

11-13项证据，用以证明被申请人作出具体行政行为及程序合法的情况。

被申请人还向本机关提交了《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市违法建设行为处理实施意见》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院法制办关于在浙江省开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权规划城市管理行政执法局行使的通知》作为其作出案涉处罚决定的依据。

本机关将上述双方提交证据均交由对方当事人进行了查阅。申请人提出被申请人提交的案涉行政复议答复书中存在多处错误，但未对对方提交的证据提出反驳意见，被申请人亦未对申请人提出的证据提出反驳意见。本机关对上述双方提交的证据的真实性予以认可。

根据以上采信的证据，本机关确认如下事实：

2019年9月7日，杭州市西湖区综合行政执法大队转塘中队接到群众反映，称转塘街道某地存在违章建筑，要求处理。接到举报后，被申请人执法人员于同日赴现场进行检查、拍摄照片并制作现场笔录。2019年11月15日，被申请人执法人员分别对申请人住所的物业工作人员沈某、邵某制作《调查询问笔录》。经查，申请人在其房屋搭建四处建筑物并未获得规划许可，被申请人认为申请人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，于2021年5月14日作出《杭州市西湖区综合行政执法局行政处罚事先告知书》（西综执罚告字〔2021〕第21588号），其中载明拟作出行政处罚的事实、理由、依据及内容，并于2021年7月3日邮寄送达给申请人，申请人未提出陈述申辩。

2021年7月8日，被申请人作出《杭州市西湖区综合行政执法局行政处罚决定书》（西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号），主要内容为：“经查明，当事人蒋某未经相关职能部门审批许可，于2011年至2013年期间在西湖区转塘街道某地搭建四处阳光房，于2019年9月7日16时00分被转塘中队执法队员查处。其中1号阳光房位于一楼南面，建筑面积4.76平方米（长2.8米，宽1.7米），南面敞开未封闭，顶盖弧形防爆玻璃，是个雨棚；2号房屋位于二楼南面，建筑面积1.8平方米（长1.5米，宽1.2米），顶盖弧形防爆玻璃，周围用玻璃窗封闭；3号阳光房位于三楼南面，建筑面积23.1平方米，“7”字形，南面敞开未封闭，顶盖防爆玻璃；4号阳光房位于三楼北面，建筑面积1.98平方米（长2.2米，宽0.9米），顶盖弧形防爆玻璃，周围用玻璃窗封闭。该4处阳光房建筑面积共计31.64平方米，均为铝合金框架结构，至查处时均已建成并投入使用。当事人在已竣工验收的建设工程用地范围内擅自进行建设，属于无法采取措施消除对规划实施影响的行为。上述事实，有投诉单、现场笔录、现场照片、询问（调查）笔录、当事人及其户人员户籍证明、杭州市不动产权属信息查询记录、分户图、竣工图等证据证明。本机关认为，当事人未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，该行为侵害了城市规划管理的法律制度，破坏了建设工程规划管理秩序。当事人的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，经本机关负责人批准，对当事人蒋某作出行政处罚决定如下：责令当事人收到《行政处罚决定书》之日起十日内拆除该处违法建（构）筑物（建筑面积依次为4.76平方米、1.8平方米、23.1平方米、1.98平方米的四处阳光房）。如不服本处罚决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向西湖区人民政府申请行政复议，或者自收到本决定书之日起六个月内向西湖区人民法院提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，将依法强制拆除。”2021年7月13日，被申请人将案涉《行政处罚决定书》邮寄送达给申请人，申请人于7月20日签收。申请人不服该行政处罚决定，于2021年9月2日向本机关提起行政复议。

本机关认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；”《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第一款第（二）项规定：“城市管理行政执法机关的具体职责是：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”因此，被申请人具有对违反规划管理的行为实施行政处罚的法定职权。

《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被申请人在作出行政处罚决定前已将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利进行了告知，其作出行政处罚决定的程序合法。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《杭州市违法建设行为处理实施意见》第三条则对不属于规划管理范围及无需申领规划许可的范畴作出了明确规定。因此，本案的争议焦点为申请人搭建的案涉四处建筑物是否属于规划管理范围以及是否需要申请规划许可。《杭州市违法建设行为处理实施意见》第三条第一款第（一）项第6目规定：“不属于规划管理范围及无需申领规划许可的情形与要求。（一）以下情形依法不属于规划管理范围：6.建筑物外立面搭设非落地遮阳（雨）檐篷、且下沿高度不低于240cm,挑出外檐部分最宽不超过80cm；可伸缩花架、晾衣架，固定式花架，且挑出外檐部分最宽不超过80cm；保笼（防盗窗），且外挑最宽部分不超过所在建筑外立面。”本案中，经被申请人现场勘查，案涉处罚决定书中认定的“1号阳光房”以及“3号阳光房”的房屋外檐宽度均已超过80CM，且“3号阳光房”有落地支柱，故不属于该规定所适用的范畴。申请人所称“案涉第一处、第三处建筑物为符合要求的雨棚，不属于由城管执法部门认定并查处的建设情形”的主张，本机关不予支持。《杭州市违法建设行为实施意见》第三条第一款第（二）项第6目规定：“不属于规划管理范围及无需申领规划许可的情形与要求。（二）以下情形无需申领建设工程（含临时）规划许可证：非临街的街道两侧的建筑物外立面装修（建筑外墙开门、开窗及扩大移动门、窗原尺寸和位置、封闭阳台、搭建空调机位、改变非临街建筑外立面颜色、材料及结构等）行为；”本案中，“2号房屋”及“4号阳光房”系在房屋露台上面进行建设，亦不属于无需申领规划许可的情形。申请人所称上述建筑“属于非临街建筑物外立面装修行为，为封闭阳台”的主张，本机关不予支持。综上，案涉四处建筑均属于规划管理范围且需申领规划许可方可建设的情形。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，申请人在未取得合法审批手续的情况下即搭建案涉建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。因此，被申请人作出案涉行政处罚决定，责令申请人限期拆除，并无不当。

另，关于申请人称其主观无过错的意见，本机关认为，申请人在未取得规划许可证的情况下即搭建了案涉四处建筑物，明显存在主观过错，应承担相应的法律责任。

此外，关于被申请人提交的本案行政复议答复书中存在多处错误的问题，被申请人已重新向本机关递交行政复议答复书，本机关已于10月18日将更正后的行政复议答复书重新邮寄送达给申请人。本机关认为，被申请人作为行政机关，更应注重文书内容及行文的规范性，今后应防止此类错误的发生，对该问题本机关予以指正。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人于2021年7月8日作出的西综执罚字〔2021〕第0602042107080025号行政处罚决定具体行政行为。

申请人如不服本复议决定，可以在收到本行政复议决定书之日起十五日内向杭州市西湖区人民法院或杭州市上城区人民法院提起行政诉讼。

                         杭州市西湖区人民政府

                           2021年11月12日