2022年西湖区财政局根据《西湖区预算项目支出绩效评价管理办法》，对2019-2021年道路保洁项目开展重点绩效评价，涉及资金6.5亿元。从决策、过程、产出、效益4个一级指标，项目立项、绩效目标设立、资金投入等12个二级指标以及预算执行率、资金使用合规性、合同执行分效性等26个三级指标来对项目进行绩效评价，最终得分85.82，等级为良，现将有关情况予以通报。

杭州市西湖区财政局

2022年12月30日

2019-2021年度杭州市西湖区道路保洁项目绩效评价报告

浙瑞绩评（2022）002号

一、项目概况

（一）项目制定背景、内容和意义

1、项目背景

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市环境卫生水平是城市治理水平的重要指标。高质量发展要依靠高水平治理，以实现高品质生活。2020年我国城市化率首次超过60%，开始进入深度城市化阶段，健康城市、无废城市、美丽城市、城市矿山、城市双修、城市体检等新理念为城市高质量发展注入丰富的内涵，这些概念无一不是与城市环境卫生密切相关。从区域层面来看，长三角高质量一体化也为杭州发展提供了新机遇，如何更好地接轨大上海，彰显杭州在长三角独特的地位，释放杭州城市魅力，环卫事业可以大有作为。杭州作为生态文明之都、美丽中国建设样本、展示城市治理“重要窗口”，环境卫生事业理应扩大精细化管理的优势，补齐民生短板，走在全国前列。

2、项目内容

杭州市西湖区辖区内2019年有城市道路300条，镇街道路709条，涉及道路保洁面积12,939,501平方米；2020年有城市道路312条，镇街道路721条，涉及道路保洁面积13,379,247平方米；2021年有城市道路334条，镇街道路725条，涉及道路保洁面积13,811,574平方米。2019至2021年期间项目预算总额 73,387.27万元，截止 2021年 12 月 31 日，已经支出70,909.19万元。 

3、评价目的

通过开展绩效评价工作，及时发现2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目在项目决策、组织实施与资金管理中存在的问题和薄弱环节，有针对性地提出有关改进项目执行和项目管理的建议，加强对项目过程控制和全程管理；通过对资金的使用情况进行绩效评价，衡量资金的产出与绩效，了解、分析、检验项目是否达到预期目标，资金使用是否有效，为以后年度预算安排及资金管理提供重要依据；总结推广好的做法和经验，进一步推进项目顺利实施，规范项目管理，切实提高资金使用效率，充分发挥社会效益。

（二）立项依据

1、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》

2、《关于进一步明确城市各类保洁相关要求的通知》（杭城管局﹝2020﹞49号）

3、《关于进一步明确城市各类保洁相关要求的通知》（杭城管局﹝2021﹞48号）

4、《杭州市环境卫生和垃圾治理“十四五”规划》

（三）绩效目标

1、总目标

道路和街巷保洁是市容环卫工作的重点内容，也是一项重要的常规性公共服务。旨在提高杭州市西湖区保洁水平，进一步推动机械化作业，提高新能源车辆的使用，进一步完善长效保洁机制，突出道路（街巷）保洁重点，促进“洁化”工作全面覆盖，营造“整洁、有序、美观”的生活环境。

2、年度目标

2019-2021年度，道路保洁完成率100%，道路械化清扫率100%，街巷保洁机械化率完成50%，健全长效管理机制。

（四）资金管理情况

1、预算管理

2、2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目预算资金为73,387.27万元，其中道路预算资金63,021.76万元，街巷预算资金10,365.52万元。

3、资金安排情况

杭州市西湖区道路和街巷保洁项目资金主要来源于市级补助资金、区财政资金及镇街财政资金，2019-2021年度安排资金71,061.06 万元。

4、资金使用情况

2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目共计支出70,909.19万元，其中：道路保洁支出财政资金65,460.02万元，街巷保洁支出财政资金5,449.17万元。

二、绩效分析及评价结论

（一）评价对象和范围

本次绩效评价的对象为“2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目”中的财政支出预算资金。

评价范围是项目决策、项目管理、项目绩效。项目决策主要对项目立项依据、项目绩效目标、资金投入进行评价。项目管理主要是对预算编制、财务管理制度、项目相关实施管理流程等进行评价。项目绩效主要是对项目产出(项目完成情况)及项目绩效(项目的可持续性和相关受益人群满意度等) 进行评价。

（二）评价实施过程

1、材料及数据收集

收集材料和数据，主要围绕绩效指标以及项目运行模式和单位定额成本获取，从执法局、环卫公司、街道三方着手。

2、问卷调研

评价组对各个街道进行调研，了解目前的街巷道路保洁模式如何运转，有哪些问题会影响其保洁质量，如何进一步改进和落实。

3、满意度调查

评价组制定了4类满意度调查表，分别向社会群众、区执法局、镇街城管科和环卫公司进行满意度问卷调查。

4、数据整理并撰写绩效价告

整理并归集数据，根据获取的数据、资料等撰写报告。

（三）评价方法

2020年2月财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），财政和部门评价的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。

结合项目实际情况，本次项目组要采用比较法、因素分析法和公众评判法。

本次绩效评价选用的主要评价方法如下：

1、因素分析法

对项目管理中发现的不足进行因素分析，发现相关的内外因素，追溯问题产生的原因，明确责任归属，为后续纠偏完善提供参考。

2、比较法

（1)历史数据与当年数据比较，为部分指标标杆的确定提供参考依据；

（2)制度条款与执行情况比较，用于评价项目相关方是否严格按照既定制度，有效履行了管理职责，如“考核制度执行有效性”、“合同执行有效性”等。

（3)政策法规与项目内容比较，用于评价项目立项情况，如“立项依据充分性”。

3、公众评判法

对该项目受益方、管理方、第三方公司进行问卷、访谈、座谈等形式的调研，了解其对项目的看法和建议，分析其对项目的满意度，直接反映项目的现实状况和具体效果。

（四）绩效分析。

1、决策方面

2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目决策方面主要从项目立项（6分）、绩效目标（4分）和资金投入（4分）三个方面进行分析，分值共计14分。

（1）项目立项

①　立项依据充分性。

项目立项符合国家法律法规、国民经济发展规划和相关政策，符合杭州市环境卫生规划，也符合杭州市西湖区综合行政执法局监督管理和具体事务管理需要，立项依据充分。根据评分标准，此项指标得满分2分。

②　立项程序规范性

根据访谈情况了解，该项目属于常规项目，程序规范。根据评分标准，此项指标得满分2分。

③　政府采购服务合规性

根据杭州市西湖区综合行政执法局提供的招标资料，评价组对2019年-2021年的道路保洁项目招标情况进行统计根据上述情况分析，除与杭州西湖环境集团有限公司签订的合同属于直接委托外，其余有关道路保洁项目的合同（不包括街巷保洁合同）基本经过招标。

（2）绩效目标　

目前项目未提供明确的绩效目标，评价组通过查看其他相关文件，梳理了总目标和年度目标，详见一、项目概况（四）绩效目标。但未设立具体的指标，无法衡量项目预期产出与项目资金量是否相匹配，效益和效果是否符合正常的业绩水平。根据评分标准，此项指标满分4分，评价组扣除2分，得2分。

（3）资金投入

根据年度预算表，部分编制的明细项目有明确的保洁面积和保洁经费单位定额，但部分明细项目仅按以前年度经费测算安排或仅有总金额，没有明确的单价、数量依据。另外，由于项目付款方式不同，有的按照每季度予以支付85%，剩余15%扣除考核扣款，年终拨付；有的按照扣除社保、公积金后95%按月，剩余5%考核后支付，机扫、扫水、清洗水费按实际支出...，在编制预算时未按照实际工作进度对预算进行编制。根据评分标准，此项指标满分4分，评价组扣除3分，得1分。

2、过程方面

2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目过程方面主要从资金管理（6分）和组织实施（16分）两个方面进行分析，分值共计22分。

（1）资金管理

①　预算执行率

预算执行率=（实际支出资金/实际安排资金）×100%=70,909.19/71,061.06×100%=99.79%,按照评分标准，此项指标满分2分，得分1.99分。预算执行率详见表2-1。

表2-1  2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目的预算执行率     单位：万元

②　资金使用合规性

通过对2021年度财务资料抽查，对比支出明细和采购合同，资金使用基本符合规定。资金在财务系统中进行申请、审批、拨付，履行了完整的程序和手续；财务处财务系统中建立有专项资金发放台账，对资金实行专项管理、分账核算。综上，按照评分标准，此项指标得满分4分。

（2）组织实施

①　合同执行有效性

合同协议约定权责事项清晰、服务标准合理、服务时间明确、服务考核制度健全。但在访谈过程中，评价组发现，街巷保洁的资金支付存在滞后于合同约定的付款时间。根据评分标准，此项指标满分4分，评价组扣除1分，得3分。

②　考核制度健全性

为全面提升西湖区保洁精细化管理水平，落实洁化长效管理机制，规范组织检查考核工作。杭州市西湖区城市管理局分别于2019年、2020年发布了《2019年西湖区道路保洁分类管理检查考核办法》和《西湖区道路保洁分类管理检查考核办法》（西城管〔2020〕26号）两个文件，明确了考核依据、考核内容、考核方式，考核制度健全。根据评分标准，此项指标得满分4分。

③　考核制度执行有效性

考核人员基本按照考核文件执行，但部分考核内容执行不到位。如根据考核文件，要求检查“保洁人员到岗情况。根据保洁单位提交的道路作业人员地段册，进行现场抽查核实”，但在调研中发现，该类考核执行后并未留存抽查台账。根据评分标准，此项指标满分4分，评价组扣除2分，得2分。

④　档案完整性

项目实施过程中，投诉及处理台账、日常工作记录、考核台账均有记录，但考勤记录未留档备查，完整性有待加强。根据评分标准，此项指标满分4分，评价组扣除1分，得3分。

3、产出方面

2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目产出方面主要从产出的数量（8分）、质量（8分）和成本（4分）三个方面进行分析，分值共计20分。

（1）产出数量

①　道路保洁完成率

道路保洁完成率=实际完成作业量/该项计划完成作业量，根据访谈，结合6家单位调研数据，完成率为100%。按照评分标准，此项指标得满分4分。

②　道路机械化清扫率

根据访谈，结合单位调研数据，目前车行道路已经全部机械化覆盖，道路机械化清扫率为100%。按照评分标准，此项指标得满分4分。

（2）产出质量

①　道路保洁质量考核情况

根据杭州市西湖区综合行政执法局提供的考核资料，评价组统计了2019-2021年的考核扣款情况，质量达标率=（质量达标产出数/实际产出数）*100%=67,331.80/(67,331.80+636.03)*100%=99.06%，按照评分标准=99.06%*4=3.96，该项指标满分4分，得3.96分。

②　考核排名情况

杭州市城市管理局对辖区内区县市进行年度考核，2019年-2021年杭州市西湖区在城区清洁度考核排名分别位列第四名、第三名和第二名，由于风景名胜区地理位置的独特性，其考核名次常年第一，评价组同意执法局的意见排除风景名胜区，2019年-2021年的考核名次在本次评价中认定为第三名、第二名和第一名。按照评分标准=(2+3+4)/3=3，该项指标满分4分，得3分。

（3）产出成本

根据杭州市西湖区综合行政执法局提供的采购合同，评价组统计了2021年的道路保洁合同（除养护外），定额成本节约率=［（计划成本-实际成本）/计划成本］*100%=（11,563.55-10,599.27）/11,563.55*100%=8.34%，按照评分标准，该项指标得满分4分。

4、效益方面

2019-2021年度杭州市西湖区道路和街巷保洁项目效益方面主要从生态效益（8分）、社会效益（8分）、可持续影响（12分）和满意度（16分）四个方面进行分析，分值共计44分。

（1）生态效益

①　道路和街巷环境整洁度

根据问卷调研数据统计，在道路整洁度方面，548人次认为非常整洁，55人次认为整洁度一般，1人次认为不整洁；在街巷整洁度方面，532人次认为非常整洁，70人次认为整洁度一般，2人次认为不整洁。根据评分标准，调查问卷得分=“‘ 杭州市西湖区道路和街巷保洁项目’受益群众调查问卷 (A)”（（第4题回答A的数量*2+回答B的数量*1+回答C的数量*0）/总数量+（第5题回答A的数量*2+回答B的数量*1+回答C的数量*0）/总数量）=(548*2+55)/604+(532*2+70)/604=3.78，该项指标满分4分，得3.78分。

②　环卫作业车辆新能源（清洁能源）使用率

按照大气污染防治行动计划，落实环卫作业企业主体责任，加大环卫作业新能源车辆或清洁能源车辆应用，评价组收集了6家环卫企业在2020年-2021年新购置作业车辆的情况，新增新能源车辆占比为82.66%，根据评分标准，该项指标满分4分，得4分。

（2）社会效益

①　环卫工人权益保障

环卫工人是城市“美容师”，为城市的干净美丽付出了辛勤劳动，为城市的整洁文明作出了积极贡献。为了保障环卫工人权益，杭州市出台了《杭州市人民政府办公厅关于进一步解决环卫工人实际困难保障其合法权益的意见》杭政办〔2008〕14号文件，为了更好地落实政策，西湖区执法局除了将“14号文件落实情况。按杭政办〔2008〕14号文件神，足额发放工资、福利、加班费、高温费、环卫工作服等，无因劳资纠纷引起的群体性事件发生”内容纳入西湖区道路保洁分类管理检查考核办法中外，也将“对男60周岁以内，女50周岁以内人员必须签订劳动合同，并缴纳养老保险及大病保险与工伤保险”条款纳入合同，一定程度上强制规范企业，保障了环卫工人权益。根据评分标准，该项指标得满分4分。

②　有效投诉情况

根据执法局提供的2019-2021年有关投诉材料，评价组对投诉类型和反馈情况进行了如下分析：

l 投诉类型：

图2-1  2019年至2021年案件类型分布

通过图2-1，可以明显看出“市容环卫”是近三年投诉量最大的案件类型，明显多于其他任何类型的案件。

l 反馈情况

图2-2  2019年至2021年态度/结果反馈情况

图2-3  2019年至2021年反馈/结果态度“一般”和“基本满意”的案件详细类型

根据图2-2，我们发现大部分的群众对于投诉处理持满意态度，少部分群众反馈为基本满意及一般。我们对持基本满意及一般这两种较为消极评价的案件对象又进一步展开分析，图2-3发现“清扫作业问题”分别占14.29%和16.67%，说明“清扫作业问题”的投诉处理工作还有待加强。根据评分标准，该项指标满分4分，评价组扣除1分，得3分。

（3）可持续影响

①　长效管理机制健全性

根据访谈结合获取的信息，项目有相关的政府采购配套保障制度、长效的定期宣传制度和长效监管考核机制，但没有保洁面积定期测量制度。新的道路提升改造后会重新办理环卫移交，但对于老的道路面积，目前区执法局只掌握道路移交接收时建设单位提供的设施量数据，数据完整性有待加强。根据评分标准，该项指标满分4分，评价组扣除1分，得3分。

②　项目管理机制可执行性

目前与项目有关的政府采购配套保障制度、定期宣传制度和一定的监管考核机制已经多年实践检验，具有一定的可执行性，可以确保项目能够较好执行。根据评分标准，该项指标得满分4分。

③　环卫作业队伍专业化

为适应环卫作业机械化、自动化、智能化发展，实现由“人管人”管理向机制化、制度化、信息化管理转变。评价组统计了5家环卫公司的环卫工人拥有驾驶证的比例，详见表2-2

表2-2  杭州市西湖区道路保洁和街巷保洁项目5家调研单位环卫工人驾驶证比例

根据上述数据分析，目前有驾驶证的人数占比17.16%，根据评分标准，该项指标满分4分，得3分。

（4）满意度

①　社会公众满意度

根据满意度调查统计，共计收回问卷604份，对投诉处置情况、区域同比整洁度、环卫公司履职情况、环卫工人工作态度及作业质量和整体情况方面统计如表2-3所示：

表2-3 2019-2021年杭州市西湖区道路保洁和街巷保洁项目社会公众满意度统计表

道路保洁实施效果的满意度得分=（575+29/2）/604+（461+139/2）/604+（529+75/2）/604+（532+71/2）/604+（535+69/2)/604=4.67

街巷保洁实施效果的满意度得分=（580+23/2）/604+（468+133/2）/604+（523+79/2）/604+（538+65/2）/604+（531+72/2）/604=4.68

综上，根据评分标准，该项指标满分10分，得9.35分。

②　政府部门满意度

根据满意度调查统计，共计收回执法局问卷11份，8个街道问卷81份，对总体情况、环卫考核结果满意度、居民投诉改善情况和中标单位配合程度方面统计如表2-4所示：

表2-4  2019-2021年杭州市西湖区道路保洁和街巷保洁项目政府部门满意度统计表

执法局对项目实施效果的满意度得分=2

街道对项目实施效果的满意度得分=（74*0.5+6*0.2）/81+（75*0.5+5*0.2）/81+（77*0.5+4*0.2）/81+（71*0.5+10*0.2）/81=1.90

综上，根据评分标准，该项指标满分4分，得3.9分。

③　第三方满意度

根据满意度调查统计，共计收环卫单位问卷5份，对政府部门配合度、政府采购流程流畅度、项目考核标准客观公正性和资金拨付及时性方面统计如表2-5所示：

表2-5  2019-2021年杭州市西湖区道路保洁和街巷保洁项目第三方满意度统计表

中标单位(环卫公司)对项目实施满意度得分=4*0.4/5+5*0.4/5+（4*0.4+1*0.2）/5+5*0.4/5+（4*0.4+1*0.2）/5=1.84

综上，根据评分标准，该项指标满分2分，得1.84分。

（五）评价结论。

项目绩效评价结果采取评分和评级相结合的方式，具体分值和等级根据不同评价内容设定。总分设置为100分，等级划分为四档：90（含）～100分为优、80（含）～90分为良、60（含）～80分为中、60分以下为差。本次评价分值85.82分，等级为良。