杭州市西湖区人民政府

行政复议决定书

杭西政复决字〔2022〕第31号

申请人北京某建设监理有限公司。

被申请人杭州市西湖区住房和城乡建设局，住所地杭州市西湖区五云中路1号。

申请人北京某建设监理有限公司（以下称申请人）不服被申请人杭州市西湖区住房和城乡建设局（以下称被申请人）于2021年7月14日作出的《行政处罚决定书》（以下称《处罚决定》），于2022年2月8日向本机关提出行政复议申请并于2月10日提交调解申请书，因调解未果，本案于3月11日结束调解，本机关依法受理并进行了审理。经本机关负责人审批，本案延长办案期限至2022年6月10日，本案现已审查完毕。

申请人称，一、《处罚决定》事实认定不清，证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五条规定，行政处罚应遵循公正、公开的原则；第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。申请人于2021年12月17日收到被申请人于2021年7月14日作出的《处罚决定》（证据一），该《处罚决定》只笼统的提到对申请人进行处罚的事实情况，没有对处罚事实的具体情况进行认定，且对于认定事实所依据的证据也只提到调查询问笔录、责令改正通知，没有对所依据的具体证据情况，证据的证明力度、采纳情况等进行确认，不符合前述法律规定，在收到《处罚决定》复印件前，申请人也并不知道处罚事项的具体情况。《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。案涉项目建设周期为2013年4月至2014年10月，该项目一直处于停工状态，已过二年处罚时限，即使按照最长的五年期限，也早已过处罚时限。二、《处罚决定》所适用的程序违法。1.《处罚决定》形式上不符合国家机关公文规范，且没有给申请人送达盖正式“鲜章”的文本。《党政机关公文处理工作条例》第九条第（四）项规定，公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。发文字号，由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。《行政处罚法》第五十九条第二款规定，行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。申请人于2021年12月17日收到被申请人作出的《处罚决定》复印件，没有盖“鲜章”的正本，且复印件文书中，没有公文发文字号，《处罚决定》形式上存在瑕疵，且不符合前述法现规定。2.《处罚决定》作出前没有对申请人进行告知，没有保护申请人的陈述、申辩权利，程序违法。本案中，《处罚决定》作出日期为2021年7月11日，申请人于2021年12月17日才收到没有发文字号、没有行政机关“鲜章”的《处罚决定》复印件，从处罚决定的文书中才了解到处罚事实的大概情况，《处罚决定》对于“不合规”事实的认定笼统、具体内容、情形、证据等均不详，作出《处罚决定》前行政机关没有告知申请人拟处罚事实，没有保护申请人的陈述、申辩权利，申清人对于拟处罚事实具体情况不详，《处罚决定》作出程序违法。3.《处罚决定》送达程序不符合法律规定，未充分保护申请人的行政复议、行政诉讼权利。被申请人于2021年7月14日作出的《处罚决定》，而申请人于2021年12月17日才收到该决定，送达期间长达5个多月，2022年1月21日，申请人又收到了被申请人作出的《行政决定履行催告书》（杭（西湖）建催告字（2022）00002号，证据二），其中载明，申请人对《处罚决定》在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行。实际情况并不是申请人对《处罚决定》没有提起法律救济，而是申请人并不知道存在《处罚决定》，申请人的行政复议、行政诉讼救济权利没有被充分保障，而且被申请人还要求对《处罚决定》进行强制执行，严重侵犯申请人的合法权益。

申请人的复议请求为：撤销被申请人于2021年7月14日作出的《行政处罚决定书》。

申请人向本机关提交如下证据：

1、《行政处罚决定书》及EMS封皮、妥投记录（复印件）。

2、《行政决定履行催告书》（杭（西湖）建催告字（2022）00002号）（复印件）

证据1-2证明《处罚决定》事实认定不清，证据不足，程序严重违法。

3、申请人公章及法定代表人签字例（复印件），证明《授权委托书》《委托书》中的申请人公章、法定代表人签字是伪造的，张某某没有代表申请人进行案涉项目复工、处理处罚事宜的主体资格。

4、（2017）浙01民终4631号民事判决书（打印件），证明案涉项目在2014年因施工事故导致人员死亡而一直停工且施工单位被处罚。

被申请人于2022年3月24日向本机关提交行政复议答复书称：第一、本案已经过了复议期间，应驳回申请人的复议申请。申请人注册地为北京市，案涉项目为申请人在杭州的项目，案涉项目的监理总监（总负责人）为张某某。被申请人于2021年7月14日作出案涉处罚决定书，于同日向申请人分公司——北京某建设监理有限公司杭州第二分公司的法定代表人张某某（2009年5月22日后担任法定代表人）寄送处罚决定书，系统显示，张某某于2021年7月18日收到，同时，张某某也参与了整个行政处罚的过程，因此应视为有效送达，申请人直到2022年2月8日才提起复议，已经过了60天的复议期限，应予驳回。（注：2021年12月17日，被申请人向申请人北京办公地址寄送处罚决定书复印件的原因如下：申请人北京办公地点的工作人员在复议期满后，向被申请人电话告知没有处罚决定书的原件。被申请人电话告知当时已寄送杭州第二分公司的法定代表人张某某，应为有效送达。为了申请人北京办公地点的工作人员了解情况，才向其寄送了复印件）第二、被申请人作出的案涉处罚决定书，事实清楚，证据确实，程序正确，应予维持。2020年5月29日，被申请人工作人员联合某街道杨某某对杭州某实业有限公司商业综合用房工程进行抽查，明确指出该工程部分临边围护高度不足，存在安全隐患，并出具监督检查记录，申请人工作人员签字确认。根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款：“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”，但申请人没有按照以上条款执行。2020年6月2日，被申请人工作人员在对杭州某实业有限公司商业综合用房工程再次检查中发现该项目仍然存在临边围护设置不到位的问题，开具西建监整字（2020安）第203号责令改正通知书，责令建设、施工、监理单位予以改正，申请人工作人员签收确认。以上2020年5月29日至2020年6月2日期间，申请人监理单位发现了安全事故隐患（被申请人的通知），对隐患未及时要求施工单位整改，也未下达暂时停工指令。若施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告，被申请人也没有接到过以上报告。2020年6月3日，在申请人没有依法履行监理职责的情况下，被申请人开具西建监停字（2020）第014号责令暂时停工通知书，责令建设、施工、监理单位立即停止施工，纠正违法违规行为，整改结果经有关责任主体签章确认符合要求后报杭州市西湖区建设工程质量安全监督站复查，未经复查通过不得擅自复工。申请人总监张某某签收本通知。2020年6月3日后，工程处于被杭州市西湖区建设工程质量安全监督站责令停工状态。但根据申请人项目总监张某某2020年7月23日签字的监理工程师通知单显示，申请人在现场巡查中已经发现，停工期间有非整改人员进入施工现场并施工的情况，此种情况属于被责令停工不停止施工的情况，根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款，申请人应及时向有关主管部门报告的情况，但至2020年8月2日高空坠落事件发生前，被申请人未收到申请人的对该情况的报告。2020年12月11日，被申请人向申请人项目总监张某某调查，其承认案涉项目范围内于2020年8月2日出现非整改人员进入工地施工而高空坠落的事件。被申请人认为：申请人在2020年5月29日至2020年6月2日期间的行为属于违反《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款、及《建设工程安全生产管理条例》第五十七条第二、三款的行为。被申请人2020年6月3日开具责令暂时停工通知书的行为，属于《建设工程安全生产管理条例》第五十七条第一段：“责令限期改正”的行为。在6月3日的停工通知书发出后，监理单位在明知工程项目处于被我局责令停工状态，现场有非整改人员进入施工现场并施工的情况，却未向被申请人报告，进而造成8月2日的严重后果，这一行为属于符合《建设工程安全生产管理条例》第五十七条第二、三款的行为，可以进行相应的处罚。2021年4月29日，被申请人作出处罚告知书，并于次日送达申请人。2021年7月14日作出案涉处罚决定书并于同日邮寄送达，程序合法。第三、根据《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款，被申请人有作出本次处罚的职权依据。

综上，请求驳回申请人的复议申请或维持被申请人2021年7月14日作出的《行政处罚决定书》。

被申请人向本机关提交如下证据：

1、处罚决定书、缴费通知、邮寄凭证、查询截图、授权委托书、企查查截图（复印件），证明处罚决定书及送达情况、张某某系项目监理总监。

2、监督检查记录、责令改正通知书、责令暂时停工通知书（复印件），证明申请人的行为违反法律规定。

3、监理工程师通知书、委托书、调查笔录（复印件），证明申请人拒不整改。

4、处罚事先告知书及送达回证、行政处罚实施审批表（复印件），证明行政处罚前告知情况及作出情况。

被申请人还向本机关提交了《建设工程安全生产管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》作为其作出案涉处罚决定的职权依据和法律依据。

本机关将上述双方提交证据均交由对方当事人进行了查阅，申请人就证据1《法定代表人授权委托书》、证据3《委托书》的真实性提出异议，认为其公章及法人签名系伪造；同时，申请人还认为被申请人作出案涉行政处罚决定证据不足，缺乏相关证据佐证。本机关对上述双方提交的证据的其余证据的真实性予以认可。

根据以上采信的证据，本机关确认如下事实：

2020年5月29日，被申请人联合某街道对杭州某实业有限公司商业综合用房工程进行抽查，明确指出该工程部分临边围护高度不足，存在安全隐患，并出具监督检查记录。

2020年6月2日，被申请人在对杭州某实业有限公司商业综合用房工程再次检查中发现该项目仍然存在包括临边围护设置不到位等多个问题，开具西建监整字（2020安）第203号责令改正通知书，责令建设、施工、监理单位予以改正，5天内将改正结果书面报杭州市西湖区建设工程质量安全监督站备案，未改正符合要求，不得进入后续施工。

2020年6月3日，被申请人开具西建监停字（2020）第014号责令暂时停工通知书，责令建设、施工、监理单位立即停止施工，纠正违法违规行为，整改结果经有关责任主体签章确认符合要求后报杭州市西湖区建设工程质量安全监督站复查，未经复查通过不得擅自复工。申请人项目总监张某某签收本通知。

2020年7月23日，申请人向杭州某实业有限公司商业综合用房工程施工单位江西赣抚建设有限公司发出《监理工程师通知单》，申请人项目总监张某某在该通知单上签字确认。

2020年8月2日，杭州某实业有限公司商业综合用房工程工人陆某某在现场6号楼8层西侧走廊坠亡。因申请人涉嫌违反《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款之规定，被申请人于2021年4月29日向申请人出具《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟作出行政处罚的事实、证据、法律依据、申请人享有的陈述申辩及听证的权利。该《行政处罚事先告知书》由被申请人于次日直接送达给该项目负责人张某某。申请人未提出陈述申辩及听证。

2021年7月14日，被申请人作出案涉行政处罚决定书，主要内容为，你单位存在在监理杭州某实业有限公司商业综合用房工程中发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改，未有效下达停工令，施工单位逾期未整改，未及时向主管部门报告的行为，违反了《建设工程安全生产管理条例》第十四条第二款，现根据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条之规定，责令改正，并处以罚款10万元整。该处罚决定书于同日邮寄至张某某收，2021年7月18日显示签收。2022年2月8日，申请人不服行政处罚决定，向本机关提起行政复议。

另查明，张某某系北京某建设监理有限公司杭州第二分公司的法定代表人，杭州某实业有限公司商业综合用房工程监理投标书及杭州市建设工程质量安全监督注册登记表、北京某建设监理有限公司杭州第二分公司工商档案中所加盖的申请人公章均无组织机构代码证。

本机关认为，《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。”第六十八条第一款规定：“本条例规定的行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。 ”因此，被申请人作出案涉行政处罚决定具有相应的法定职责。

《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订）第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“规定当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，被申请人于2021年4月29日向申请人出具《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟作出行政处罚的事实、证据、法律依据、申请人享有的陈述申辩及听证的权利，申请人未提出陈述申辩及听证。后被申请人于2021年7月14日作出案涉行政处罚决定书，并通过邮寄送达的方式于2021年7月18日送达给张某某。上述程序，申请人的委托代理人张某某均参与。

但申请人认为，被申请人提交的证据1《法定代表人授权委托书》、证据3《委托书》中的公章及法人签名系伪造，其委托代理行为不应予以认可。关于该观点，本机关认为，申请人出具的授权委托书中明确北京某建设监理有限公司杭州第二分公司的法定代表人张某某为案涉高处坠落事件相关事宜的委托代理人，其上加盖的申请人公章，申请人虽认为其系伪造，理由为其印章中并无组织机构代码证，但在申请人提交至行政机关备案的杭州某实业有限公司商业综合用房工程监理投标书及相关材料中，其加盖的公章亦不存在组织机构代码证，申请人不应选择性地认定公章的效力。应当认为的是，对于案涉授权委托书的效力，被申请人客观上已尽到合理的审查义务，其授权委托行为足以产生相应的法律效果。综上，被申请人作出案涉行政处罚决定的程序合法。

《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定：“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正;逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书;造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任;造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的;（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的;（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的;（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”本案中，根据在案证据可知，被申请人于2020年5月29日杭州某实业有限公司商业综合用房工程该工程部分临边围护高度不足，存在安全隐患，并于2020年6月2日作出西建监整字（2020安）第203号责令改正通知书；于2020年6月3日作出西建监停字（2020）第014号责令暂时停工通知书。2020年8月2日，杭州某实业有限公司商业综合用房工程工人陆某某在现场6号楼8层西侧走廊坠亡。而申请人作为该项目监理人，在2020年5月29日发现安全事故隐患后未及时要求施工单位整改或暂时停止施工，亦未在该项目停工期间及时向被申请人报告该项目未停止施工的情况，其已构成违反《建设工程安全生产管理条例》第十四条之规定，被申请人依据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条之规定作出责令改正，罚款10万元的行政处罚决定，并无不当。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人于2021年7月14日作出的行政处罚决定具体行政行为。

申请人如不服本复议决定，可以在收到本行政复议决定书之日起十五日内向杭州市西湖区人民法院或杭州市拱墅区人民法院提起行政诉讼。

杭州市西湖区人民政府

                           2022年6月9日