各镇人民政府、街道办事处，区政府各部门、各直属单位：

为加强行政规范性文件管理，保障行政规范性文件合法有效，促进依法行政，加快法治政府建设，现就贯彻落实《杭州市西湖区人民政府行政规范性文件管理办法》（西政办〔2023〕4号）的规定制定本指导意见，请认真贯彻执行。

关于进一步加强行政规范性文件管理的

指导意见

一、关于行政规范性文件的认定

1、行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的公文。

2、行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。

3、下列文件不属于行政规范性文件：

（1）会议文件：包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；

（2）商洽性工作函，包括机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；

（3）工作规划、计划、要点；

（4）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件；

（5）发文机关内部的工作制度；

（6）人事任免及工作表彰、通报；

（7）成立工作领导小组、协调机构等通知；

（8）突发公共事件的应急预案；

（9）对小区、地名命名的批复；

（10）征地补偿、安置方案；

（11）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；

（12）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；

（13）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；

（14）行业技术标准类文件、技术操作规程；

（15）其他不属于《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第372号）规定的文件。

二、关于行政规范性文件的制定主体

区本级行政规范性文件制定主体详见《杭州市西湖区司法局关于印发区本级行政规范性文件制定主体清单的通知》（杭西司﹝2019﹞29号），文件以外的单位不得制定行政规范性文件。法律、法规另有规定的除外。

行政机关制定行政规范性文件应当加强统筹，从严控制发文数量。在制定行政规范性文件时，凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精炼、准确无误。以区政府或区政府办公室名义发文的，要报请区政府办公室立项同意。属于部门行政管理职责范围内的管理事项，原则上不得以区政府或区政府办公室名义发文。

三、关于以区政府或区政府办公室名义制定的行政规范性文件的制定流程

（一）起草单位的职责

1、立项。以区政府或区政府办公室名义发文的，起草单位要事先报请区政府办公室立项同意。

2、启动。起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性和可行性等内容进行充分调研论证，听取有关公民、法人或者其他组织的意见。相关工作可在起草说明中体现。起草说明应当包括：（1）制定文件的必要性和可行性以及需要解决的主要问题；（2）拟规定的主要制度和拟采取的主要措施；（3）有关方面意见的协调处理情况和集体讨论情况等。

3、部门征求意见。行政规范性文件涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，应当征求相关地区或者部门意见；经充分协商不能取得一致意见的，应当在报送草案时说明情况和理由。

文件内容涉及财政、审计、发改等专业部门职责的，起草单位应当充分征求其意见，并提供专业部门意见征集的材料。

4、公开征求意见。行政规范性文件草案应当公开征求意见，但依法应当保密或者为了保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益或者执行上级机关的紧急命令需要即时制定的除外。

起草单位应当将行政规范性文件草案通过浙江政务服务网、政府网站等便于公众知晓的方式公开征求意见，期限一般不少于7个工作日。其中，属于重大行政决策的行政规范性文件草案，一般不少于30日。与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。

起草单位对公开征集的意见应当研究处理。对相对集中的意见不予采纳的，应当以适当方式反馈并说明理由。

具体意见征求及反馈的方式，按照信息公开工作要求开展。

5、专家论证。行政规范性文件涉及专业性、技术性较强的，应当组织相关领域的专家进行论证。

6、公平竞争审查等程序衔接。行政规范性文件涉及社会稳定或者性别平等保护内容的，应当按照国家、省和市有关规定进行风险评估或者性别平等咨询评估；涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，应当进行公平竞争审查。

7、听证程序。行政规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织权利义务有较大影响，公众普遍关注，需要听证的，应当组织听证。

8、涉企文件特别规定。行政规范性文件对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。起草单位听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听证会和实地走访等方式，或者采取书面征求相关单位意见的方式。相关工作可在起草说明中体现。

9、起草单位的合法性审核。提请区政府制定的行政规范性文件，应先经起草单位进行合法性审核。起草单位的法制机构应该开展合法性审核。合法性审核包括下列内容：（1）是否符合制定机关的法定权限；（2）是否按照法定程序制定；（3）是否符合法律、法规、规章的规定。

起草单位可以采取书面征求意见、座谈会、论证会等多种方式进行合法性审核，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

10、起草单位的集体讨论记录。集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见应当如实载明。

11、施行日期30日规定。行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，载明具体施行日期，但因保障公共安全、社会稳定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍行政规范性文件执行的除外。

行政规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。

制定与企业生产经营活动密切相关的行政规范性文件，要结合实际设置合理的缓冲期，增强制度的可预期性，为企业执行制度留有一定的准备时间。

12、解释条款。文件解释权属于制定机关，无需特别规定，如要明确实施部门，可在文末增加“文件由xx部门牵头组织实施”。

（二）区司法局的职能

1、合法性审核。提请区政府制定的行政规范性文件，应先经起草单位进行合法性审核，再经区司法局合法性审核。起草单位完成行政规范性文件起草后，在提交区政府集体审议决定前应当经区司法局进行合法性审核，不得以征求意见、会签、参加审议会等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核认定为不合法的行政规范性文件，不得提交集体审议。

2、审核材料。提请区司法局进行合法性审核的，应当提交以下材料：

（1）文件草案送审稿；

（2）文件起草说明；

（3）文件制定的法律、法规、规章和政策依据文本；

（4）文件政策解读；

（5）向有关单位征求意见及意见采纳情况；

（6）公开征求意见及意见反馈情况（网址+截图）；

（7）起草单位合法性审核意见；

（8）文件集体研究材料（会议纪要）；

（9）风险评估报告、公平竞争审查表、性别平等审查表等需要提供的其他材料。

区司法局对以上材料进行审核，材料不齐全或者不符合要求的，由区司法局告知补齐或修改要求，起草单位应当尽快补齐审核资料。

3、审核时间。送请合法性审核，应当保证必要的审核时间。除预防、应对和处置突发事件等紧急情况及适用简易程序外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。属于重大行政决策的行政规范性文件草案，一般不少于7个工作日，自资料齐全后第二天开始计算。

4、审核修改。经合法性审核后，起草单位要对审核意见认真研究，根据合法性审核意见对拟发行政规范性文件作必要的修改或补充，并就修改情况与区司法局进行充分沟通。起草单位未采纳合法性审核意见的，应当在提请区政府常务会议审议时说明理由，未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

5、备案。区政府制定的行政规范性文件由区司法局负责报送，应当自发布之日起15日内报送杭州市司法局备案审查，自发布之日起30日内报送区人民代表大会常务委员会备案审查。行政规范性文件公布后，由起草单位配合区司法局做好文件报备工作。

四、关于部门、镇（街道）制定的行政规范性文件管理流程

1、文件制定。部门及镇（街道）作为文件制定主体，开展工作与三（一）中起草单位职责相同，文件由制定机关统一登记、统一编号、统一印发。

2、文件公布要点。行政规范性文件公布时，应当同时公布政策解读或者以视频、图表等方式进行解读。行政规范性文件印发后，区政府及其所属工作部门应当在７个工作日内将正式文件及其电子文本转送区政府公报或者政府门户网站公布。政府公报刊发的行政规范性文件文本为标准文本；政府门户网站登载的行政规范性文件文本为标准电子文本。

区政府及其所属工作部门、镇人民政府（街道办事处）制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件，应当在镇（街道办事处）和村（社区）设立的公告栏上张贴，或者采取其他便于公众知晓的方式公布。

具体公布方式，按照信息公开工作要求开展。

五、关于部门联合发文的特别规定

1、联合部门各自开展合法性审核。两个以上行政机关联合制定的，由各行政机关就其职责事项分别进行合法性审核。

2、联合部门各自审议决定。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，应当经各行政机关的负责人集体审议决定。

3、共同签发。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由各行政机关主要负责人或其授权的其他负责人共同签发。

4、由主办机关备案。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由主办机关报送备案审查。

六、关于备案的规定

1、备案主体及时间。区司法局具体承担行政规范性文件的备案审查工作，除法律、法规另有规定外，下列规范性文件，应当自发布之日起15日内，报区司法局备案审查。

（1）镇人民政府制定的行政规范性文件；

（2）区政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件；

（3）区政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件。

2、备案材料。行政机关报送行政规范性文件备案审查时，需提供以下材料：

（1）文件备案报告；

（2）文件正式文本；

（3）文件起草说明；

（4）文件政策解读；

（5）文件制定的法律、法规、规章和政策依据文本；

（6）向有关单位征求意见及意见采纳情况；

（7）草案公开征求意见及意见反馈情况；

（8）文件合法性审核意见；

（9）文件集体研究材料（会议纪要）；

（10）文件公开网址及政策解读公开网址；

（11）备案机关认为需要提供的其他材料（如公平竞争审查表、风险评估报告、性别平等审查表等）。

备案材料通过浙江省行政规范性文件数智管理平台系统（https://zjsftbascweb.zjsft.gov.cn/login/）报送。

3、备案程序。

区司法局对行政机关报送备案审查的规范性文件，就下列事项进行合法性审核：

（1）是否超越法定权限；

（2）是否违反法律、法规、规章和国家政策的规定；

（3）是否违背法定程序；

（4）行政规范性文件的规定是否适当。

区司法局在审查行政规范性文件时，可以向有关行政机关征求意见和要求制定机关说明有关情况；被征求意见的行政机关和制定机关应当在规定期限内回复。

区司法局发现报送备案的行政规范性文件有违法或者不当情形的，应当及时通知制定机关暂停执行、自行纠正或者予以改进；必要时，报请区政府予以改变或者撤销。

制定机关收到区司法局的书面审查意见后，应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的，可以申请复核。备案审查部门应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。  

4、备案要求。行政规范性文件报备率、报备及时率和报备规范率应达到100%。各单位行政文件发文目录电子版于每季度即3月、6月、9月、12月最后一个工作日报送至区司法局（区委依法治区办秘书科OA邮箱）。

七、关于清理的规定

制定机关要组织实施好行政规范性文件全面清理、专项清理和即时清理工作。根据上位法调整和经济社会发展需要，制定机关每隔两年对本机关制定的行政规范性文件进行全面清理，清理后及时公布继续有效、拟修改、废止和失效的行政规范性文件目录。

附件：1.行政规范性文件统一编号规定

2.行政规范性文件管理文书参考格式

杭州市西湖区司法局

2023年3月10日

附件1

行政规范性文件统一编号规定

根据行政规范性文件管理要求，各单位制定的行政规范性文件，由单位自行负责统一编号工作，编号规则如下：

一、统一编号的组成

行政规范性文件统一编号由三部分组成，即制定机关编码+登记年份+流水号。

二、制定机关编码

制定机关编码由省司法厅按规则统一编制。西湖区制定机关编码=西湖区行政区域代码+系统代码。

（一）每个行政区域代码由四个大写的英文字母组成，每个行政区域代码是唯一的。西湖区行政区域代码为AXHD。

（二）每个系统代码由两位阿拉伯数字组成，以归口相应的省级部门为主线设置。具体如下：

对于省市县机构设置不统一，以及乡镇（街道）政府编号情况，按下列规定处理：

1.省级有关部门为一个单位，而市县分设不同单位的，统一采用省级部门的编号，如自然资源系统中，市县土地、海域、海岛、测绘与地理信息等部门等均采用自然资源系统编号。

2.省级有关部门为多个单位，而市县合并为一个单位的，采用排序为首位的部门编号，如文广新局采用文化和旅游部门的编号，农林局采用农业农村部门的编号。

3.省级部门对系统代码另有规定的，报省司法厅同意后，按其规定执行。

4.全省乡镇（街道）政府系统代码统一为99，具体到某县（市、区）的某个乡镇，采取在该系统代码后增加大写英文字母来辨识。西湖区镇（街道）行政规范性文件编码如下：

三、登记年份

由四位阿拉伯数字组成。如在2023年登记的为“2023”。

四、流水号

由四位阿拉伯数字组成。每年从“0001”开始，如2023年第1号文件为“0001”，2023年第2号文件为“0002”。

五、编号书写形式

行政规范性文件统一编号的三部分通过短“-”联结。如杭州市西湖区发改经信局2023年第1号文件编号为AXHD02-2023-0001，杭州市西湖区教育局2023年第3号文件编号为AXHD04-2023-0003，杭州市西湖区北山街道2023年第1号文件编号为AXHD99A-2023-0001。

附件2

行政规范性文件管理文书参考格式

目录

一、行政规范性文件纸质文本统一编号标注格式

二、行政规范性文件备案报告参考格式

三、部门、镇街合法性审查意见书参考格式

一、行政规范性文件纸质文本统一编号标注格式

xxxxxx-xxxx-xxxx

（编号）

xxx人民政府文件

x政发〔xxxx〕x号

———————————————————————————

xxx人民政府关于xxxxxx的意见

正文(略)

注：编号顶格编排在版心右上角第一行。

xxxxxx-xxxx-xxxx

（编号）

xxx局文件

西xx〔xxxx〕x号

———————————————————————————

xxx局关于xxxxxx的意见

正文(略)

注：编号顶格编排在版心右上角第一行。

xxxxxx-xxxx-xxxx

（编号）

xxx街道办事处文件

xx〔xxxx〕x号

———————————————————————————

xxx街道办事处关于xxxxxx的意见

正文(略)

注：编号顶格编排在版心右上角第一行。

二、行政规范性文件备案报告参考格式

关于《xxxx》的备案报告

一、文件涉法内容说明

该规范性文件依据《xx法》、《xxx条例》、《xx办法》、《xxx通知》制定。涉及权利义务的内容主要有：文件第x条有关行政处罚的规定依据《xx》第x条，文件第x条有关行政许可的规定依据《xx》第x条，文件第x条有关收费的规定依据《xx》第x条。

二、文件制定程序说明

对文件调研论证、公开征求意见、经本机关法制机构合法性审查、经本机关负责人集体讨论、经本机关主要负责人（或者其授权的其他负责人）签署等程序执行情况加以说明。

若涉及简化制定程序，需对简化制定程序的有关理由加以说明。若涉及专业性、技术性较强的，对是否组织相关领域的专家进行论证加以说明。若涉及社会稳定或者性别平等保护内容的，对是否按照国家、省和市有关规定进行风险评估或者性别平等咨询评估加以说明。若涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，对是否进行公平竞争审查加以说明。若涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织权利义务有较大影响，公众普遍关注，需要听证的，对是否组织听证加以说明。若对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，对是否充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见加以说明。

三、文件施行日期及有效期说明

该文件的发布日期是xx年xx月xx日，施行日期是xx年xx月xx日。该文件因为xx的原因，自公布之日未满30日即xx年xx月xx日施行（针对未满30日施行的）。

因为xxx，该文件属于阶段性工作，载明有效期为x年。

附件：1.文件正式文本；

2.文件起草说明；

3.文件政策解读；

4.文件制定的法律、法规、规章和政策依据文本；

5.向有关单位征求意见及意见采纳情况；

6.草案公开征求意见及意见反馈情况；

7.文件合法性审核意见；

8.文件集体研究材料（会议纪要）；

9.文件公开网址及政策解读公开网址；

10.备案机关认为需要提供的其他材料（如公平竞争审查表、风险评估报告、性别平等审查表等）。

注：适用于部门、镇街向区司法局报送备案。

三、部门、镇街合法性审查意见书参考格式

对《×××××》（草案）的合法性审查意见

xxxx（相关业务科、室）：

《xxxxxxxxx》（草案），已经我科（室）审查，现提出法律意见如下：

一、涉及的上位依据相关规定

……（需对涉及到的规定进行说明。）

二、合法性情况

……（需对制定主体、制定依据、制定权限、制定程序、送审稿内容和形式是否合法逐一作出审查确认。制定主体、制定权限或者送审稿主要内容不合法的，应当建议不予制定该规范性文件；制定文件适用依据错误，或者适用依据已经废止失效的，应当提出适用准确的依据；个别具体规定不合法的，或者前期制定程序不符合法定要求的，应对存在的问题逐一具体分析，并提出明确、具体的建议。）

三、后续法定程序

《xxxxxxxxx》（送审稿）属于行政规范性文件，应当由局（街道办事处、镇人民政府）负责人集体讨论决定和局（街道办事处、镇人民政府）主要负责人（或授权的其他负责人）签署后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发。该文件应当自发布之日起15日内，报区司法局备案审查。

xxx局（办）合法性审查机构

年   月   日

注：适用于部门、镇街负责合法性审查的机构对本单位拟发规范性文件提出法律审查意见。